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          3P要走正道,六條邪路走不通 規范座談會講話等新近政策剖析

          2017-08-07 09:17:58

          山雨欲來風滿樓。魚龍混雜的PPP推廣時代結束了,PPP規范運作時代到來了。防控地方政府債務風險是中央的統一部署。PPP是合規增加地方債務的主渠道,然而目前PPP運作存在諸多不規范。7月14-15日全國金融工作會議上,習總書記指出嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任,以堅守不發生系統性金融風險為底線。國發〔2014〕43號文規定,PPP是地方政府合規增加債務的主要方式之一。7月21日國務院法制辦公開《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱《PPP條例意見稿》),該意見稿第一條明確:PPP立法首要宗旨是“規范”。8月1日,財政部召開《進一步推進PPP規范發展工作座談會》,史副部長講了PPP四大問題及四大工作線(下稱《史部長講話》)。

          千錘萬鑿出深山,烈火焚燒若等閑。無論是政府方、社會資本方,還是咨詢服務方,您的基礎設施和公共服務項目(下稱基建項目)做好了迎接檢查和挑戰的準備嗎?先讓我們從以下最基本的六方面開始來準備。


          一、基建途徑:PPP是正道,購買服務是邪路


          “目前,一些地方政府通過政府購買服務等方式,變相舉借債務,導致債務規模增長較快,債務率甚至超過了警戒線,形成潛在的風險觸發點”,《史部長講話》如是說(下同)。

          近日,財政部出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),禁止以政府購買服務名義實施基礎設施?!安糠值胤秸褪袌鰴C構對PPP發展前景表示擔憂,認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣,都屬于被政策限制的范圍?!睂嶋H上,這種做法違背了《政府采購法》等關于“先預算、后購買”、“列入采購目錄”、購買服務期限不超過三年的規定。

          上述采用購買服務等方式實施基建項目是暗道,依據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)規定,PPP才是國家提倡的“明渠”?!笆聦嵣?,中央始終將PPP定位為一項長期性、系統性的改革”,87號文是“對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正,有利于PPP事業的長期、健康、可持續發展?!?/span>

          可見,對地方政府來說,要么以自有資金實施基礎設施,要么嚴格按照PPP政策操作,才可以避免走上違規舉債的邪路。對社會資本來說,地方政府規范操作,投資建設運營才有保障。對咨詢服務人員來說,規范服務,才能避免終身追責。值得注意的是,實施基礎設施,合規的路只有兩條,違規的路卻有許許多多,除了未按照PPP模式操作的政府購買服務(俗稱“小PPP”)外,還包括BT,融資建設、地方融資平臺及其他變種。


          二、PPP對象:公益性是正道,純商業是邪路


          “一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP,借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”,實現快速審批和融資,會繞過相關產業政策監管,影響宏觀調控效果?!?/span>

          政府沒有提供責任的項目是商業性項目,不能作為PPP項目?!额A算法》第35條規定,政府舉借的債務只能用于公益性資本支出,不得用于經常性支出。財金[2016]92號文規定,確保PPP項目屬于公共服務領域。國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號),PPP項目是指公益性項目,根據是否有收益及收益是否實現投資成本的全覆蓋,區分為經營性、準經營性和非經營性三類。如何區分公益性項目和商業性項目呢?按照2724號文規定,政府負有提供責任的才是公益性項目,比如公立醫院、供水。政府不負有提供責任的就是商業性項目,比如私立學校、迪士尼樂園?!禤PP條例意見稿》第三條(一)項也是這樣規定的。

          政府不能為商業性項目舉債,但商業性項目可以作為PPP項目收入來源嗎?發改投資[2014]2724號文規定:“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源,為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件?!必斀╗2015]111號文規定,“收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的,在依法給予融資支持,項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的,可考慮給予合理的財政補貼?!币陨衔募械膹V告、土地開發等顯然都是商業性項目??梢?,商業性項目在一定范圍內可以作為PPP項目收入來源。

          商業性項目中,產業項目可以作為PPP項目收入來源,但房地產開發項目可以嗎?財金〔2016〕91號文規定:“PPP項目用地依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊,……可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施?!眹临Y廳發〔2016〕38號文規定:采用PPP方式實施項目建設時,相關用地需要有償使用的,將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合并實施,但用地范圍僅限于產業用地,不包括房地產業用地。因此,房地產開發項目即使作為PPP項目收入來源,其土地取得也不應與PPP項目合并招標。

          可見,PPP項目主體一定是公益性項目,即使包含政府沒有提供責任的商業性項目,也只能作為公益性項目的收入來源。涉及房地產項目時,應該受到土地相關規定的限制。鑒于該要求并非新規定,對所有的PPP項目,都應該嚴格把關;“對于不屬于公共服務的純商業化項目,以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目要準確界定,從識別、論證、入庫等環節嚴格把關,不能繼續任由其打著PPP的旗號混淆視聽”。


          三、PPP方式:真運營是正道,只建設是邪路


          “從實際情況看,當前參與PPP項目的多為施工企業,既不愿意承擔運營風險,也不具備運營能力,主要通過施工獲取利潤。同時,一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方‘一拍即合’,導致部分項目‘重建設、輕運營’的傾向仍然嚴重?!?/span>

          同樣產出下能降低合作期成本,特別是運營成本,是基建項目采用PPP模式而非傳統模式的首要理由?!禤PP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)第26條規定:“定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下,通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較,判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本?!痹趯崉罩?,由于使用了虛擬項目而非實際項目計算PSC值等原因,物有所值評價有形式化傾向。

          真運營一直是現行政策所推薦的,只建設是不推薦。發改投資〔2016〕2231號第3條規定優先采用的PPP實施方式有BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT,都帶“O”(運營)。財金〔2017〕76號文規定:申報的第四批示范項目不得采用建設-移交(BT)方式實施,項目應當建立完善的運營績效考核機制,有經營性現金流。財金函[2016]47號文規定也有類似規定?!禤PP條例意見稿》第2要規定:社會資本方應該負責PPP項目的投資、建設、運營。

          《史部長講話》是第一次強制真運營,而不僅僅是推薦。該講話明確:PPP項目要以運營為核心,發揮社會資本的優勢,提高公共服務供給效率。對于不包含運營內容、社會資本不實際承擔項目運營風險的項目,不得安排財政資金。對于僅涉及建設、無運營內容的純工程項目,不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

          可見,真運營才是PPP運作方式的核心。真運營要求降低項目合作期內運營成本、提高公共服務供給效率。對于實務大量存在的以物業管理、維修養護作為運營內容,但社會資本幾乎不承擔任何風險的項目,都不是規范的PPP項目。當然,按照法不溯及既往原則,對已經入庫的PPP項目,可以不再追究,對尚未入庫的PPP項目,則應該嚴格把關。


          四、PPP回報:績效付費是正道,純可用性付費是邪路


          “一些政府付費類項目,通過工程可用性付費+少量運營績效付費方式,提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險”?!翱捎眯愿顿M+運營績效付費”是PPP實務中主流的PPP回報機制。引人關注的是,其中許多項目運營績效付費累計不超過建設總投資的1%,工程驗收合格即可逐年支付建設總投資本金及回報/利息超過全部政府付費額的99%,就是BT模式的隱名版。

          可用性付費及績效付費均是合規的PPP回報機制,但可用性付費不宜以工程為對象?!蛾P于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第11條第(四)項規定項目回報機制包括政府付費。其附件2 規定,政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務,主要包括可用性付費(AvailabilityPayment)、使用量付費(Usage Payment)和績效付費(Performance Payment)。結合財金函[2016]47號文及財金〔2017〕76號文規定,只要工程驗收合格就可具備逐年付費條件的建設-移交(BT)是不提倡的。

          “補建設”是PPP推廣的策略,“補運營”才是PPP規范的正道。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規定:“對項目收入不能覆蓋成本和收益,但社會效益較好的政府和社會資本合作項目,地方各級財政部門可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變,探索建立動態補貼機制?!?/span>

          績效付費逐步成為了政府付費的抓手?!秱鹘y基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資[2016]2231號)第19條規定:“PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應……定期對項目運營服務進行績效評價,績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據?!薄墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)第17條規定:“合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標,明確項目付費與績效評價結果掛鉤”;第28條規定:“各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對于績效評價達標的項目,財政部門應當按照合同約定,向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。對于績效評價不達標的項目,財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出?!?/span>

          可見,以補運營為特征的績效付費已經成為了規范PPP項目的標配。而以補建設為特征、“鎖定政府大部分支出責任”的工程可用性付費已經淪為PPP項目的棄兒。按照法不溯及既往的原則,對于已經入庫PPP項目中的工程可用性付費,不再追究。對于尚未入庫的,應該嚴格把關。關于可用性付費,按照尊重歷史、宜疏不宜堵的原則,限制其使用范圍,以與工程可用性付費劃清界限。對此,筆者建議:可用性付費的金額以不超過建設總投資的本金為限,將建設總投資對應的回報/利息納入績效付費的范圍。即使按照2年建設、8年運營、等額本金、IRR取5%、凈流轉稅取2%算,這樣規定鎖定政府付費額也不超過78%,避免鎖定政府絕大部分支出責任和兜底項目風險。

          五、PPP目標:提質增效是正道,變相融資是邪路


          “一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目,通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式,實施PPP項目”。

          變相融資違背了PPP項目的宗旨?!拔覀兺茝VPPP模式的初心,是要推動公共服務領域供給側結構性改革,引入市場的機制和資源,提升管理能力,促進公共服務提質增效,而不是單純地解決融資問題”。

          變相融資違背了PPP現行政策。財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號文)規定:“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債,除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債?!?。此外,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第21條、財金[2015]57號、國辦發[2015]42號均有類似規定。

          可見,以固定回報、回購安排、明股實債為特征的變相融資,自始均是違背PPP政策規定的。PPP宗旨不是為了融資,而是為了提供公共服務供給的質量和效益,這也是《PPP條例意見稿》第一條所明確的。對所有的PPP項目,都應該據此嚴格把關。

          六、PPP評估:不超10%是正道,變通突破是邪路

          PPP項目支出責任不得超過一般預算支出10%是PPP紅線。依據財金〔2014〕113號文規定,財金〔2015〕21號第25條規定:“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況,因地制宜確定具體比例,并報財政部備案,同時對外公布?!痹谀壳皣揽氐胤秸畟鶆赵隽勘尘跋?,省級財政部門難以超過10%的標準。

          “對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定,一些地方政府認識不到位,把關不嚴、執行不力,還有些地方政府能力不匹配,對當地財力和支出責任測算不準確,導致財政承受能力論證流于形式,失去了“安全閥”功效,很可能加劇財政中長期支出壓力”。實務中,大量PPP方案對此變通,以提高財政支出年增長率、通過基金支出安排、故意漏算政府支出責任等手段,達到突破一般預算支出10%的效果。

          對此,財政部即將采取措施?!妒凡块L講話》載明:“要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統一執行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區,要進行風險預警?!?/span>

          可見,PPP項目支出責任不得超過一般預算支出10%是PPP紅線,不存在變通突破的空間。對所有的PPP項目,都應該據此嚴格把關。筆者建議,無論是地方政府,還是社會資本及咨詢服務機構,在做一個具體PPP項目前,應該首先做地方PPP項目規劃,明確政府付費PPP項目投資總額,并將該總額分解到具體PPP項目之中,從而控制單個PPP項目投資總額。這一做法,在筆者咨詢服務中,都能得到地方政府領導的認可。

          綜上所述

          以上PPP六條核心規則,都不是新規定,而是對已有PPP政策的總結和提煉;無論是地方政府,還是社會資本及咨詢服務機構,都應嚴格執行,避免走上邪道。

          魚龍混雜的PPP推廣時代結束了,PPP規范運作時代到來了。


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